我国农业发展全面绿色转型的生态补偿政策体系及实践模式
[摘要] 加快农业发展全面绿色转型，促进资源利用高效集约、产业模式低碳循环、乡村环境生态宜居，是推进乡村全面振兴、加快建设农业强国的重要任务，是促进人与自然和谐共生的客观要求。目前，我国推动农业发展全面绿色转型的生态补偿政策体系尚处于探索创建阶段。实践中，在投入品减施、畜禽粪污资源化利用、秸秆综合利用、绿色种养循环农业等领域涌现出一些典型案例，总结不同地区、不同生态类型推进路径和典型模式，提炼出行之有效的长效机制，为更好发挥典型示范带动作用提供重要科学依据和实践指导。
当前，我国农业发展面临着日益趋紧的资源与环境双重约束，如何推进农业绿色发展，不断增加绿色优质农产品和农业生态系统多种功能产品业态的有效供给，不仅是满足人民群众日益增长的美好生活的需要，也是促进乡村全面振兴、实现农业农村现代化的必由之路。当前，我国农业发展已经进入转型期，必须通过绿色发展方式来实现高效、可持续的农业生产。这一转型不仅要求提高农业生产效率，还要保护生态环境，降低对资源的过度消耗，减少农业活动对生态环境的负面影响，推进农业的绿色、低碳、循环发展。它涉及生产资料生产企业、农民以及农产品加工企业、市场销售商等在农业生产各个环节的行为转变。
自“十二五”规划开始，国家对农业领域的减排任务提出了总体要求，国家各类规划也都对农业领域重点减排的领域作出了具体要求。党的二十大报告、党的二十届三中全会、中央农村工作会议进一步对农业绿色发展的重点领域及措施作出具体部署。2021年，农业农村部联合六部委出台了《“十四五”全国农业绿色发展规划》，党的二十大报告又进一步提出了建设“农业强国”的战略目标。
建立适合我国国情的生态补偿机制是推进农业绿色发展的重要政策支撑。[1]自党的以来，生态保护补偿机制的建设不断加速。目前我国生态保护补偿的总体框架已基本形成，国务院出台的《生态保护补偿条例》已于2024年6月1日起正式实施。不过，现有政策设计多集中于具体生态系统领域，如流域、森林、草原、湿地、耕地及国家重点生态功能区等，尚未充分将农业作为一个整体生态系统考虑。当前的政策手段也较为单一，主要聚焦于耕地补偿领域，如退耕还林政策以及2016年启动的耕地轮作休耕政策。
随着生态补偿理念的不断成熟，农业生态补偿的概念和内涵也在逐步发展和完善。农业生态补偿通过直接补贴或间接支持的方式，旨在保护、恢复和可持续利用农业生态系统，激励农民及其他社会团体维护和保育农业生态系统功能，减少农业生产活动带来的外部成本，调节农业生态保护者、受益者和破坏者之间的利益关系，从而促进农业生态正外部性的实现，保障农业的可持续发展。农业生产及其他相关活动可能对水土资源及生态功能造成影响，且产生负外部性的一方往往缺乏保护环境的动机，因此通过直接或间接的激励手段，推动相关主体改进生产行为，进而推动农业可持续发展，促进理想环境产品和服务的购买机制。
农业生态补偿政策旨在通过经济激励措施，补偿农民因生态保护措施带来的经济损失或丧失的发展收益，进而推动农业绿色转型。[2]当前，为推动农业绿色转型，已出台一系列相关政策，如《“十四五”生态保护监管规划》和《推动农业绿色发展创新示范区建设的通知》等，强调要通过技术创新、政策引导、市场激励等方式，推动农业生产方式转变，实现生态文明建设与农业发展的双赢。但是长期以来市场化、多元化生态补偿发展滞后，影响了生态补偿机制的政策效果与整体发展。[3]然而，尽管国家政策已逐步落实，农业绿色转型依然面临诸多挑战，如投入品减施、畜禽粪污资源化利用、秸秆综合利用、绿色种养循环农业等问题。目前农业生态补偿政策缺乏系统性和统一性，一些地方性政策也没有出台具体实施细则，缺乏可操作性。[4]因此，从生态补偿的政策视角出发，开展农业发展全面绿色转型研究，具有重要的理论意义和实践价值。
作为生态系统服务的重要组成部分，农业生态系统服务是指农业生态系统及其生态经济过程向人类所提供的一系列功能与效益，及其所维持的人类赖以生存的环境，既包括农业生态系统提供的生态产品，如各类农产品和原材料，还包括保证人类生活质量的生态系统调节服务功能，如水土保持、水源涵养、气候调节、生物多样性保护、景观美化等。农业生态补偿也可划分为两个方面，一是将农业生态产品或农业生态功能价值直接转化为现实的经济价值；二是将农业生产活动负外部性内部化的过程。[5]我国过去实施的农业补贴政策多是从农产品供给，如粮食安全和农户生计改善的角度出发，不仅忽视了农业的生态系统服务功能，也忽视了农户作为农业生态系统保护者的主体身份，对农业生态系统服务供给的政策激励远远不足。目前，关于农业绿色发展补偿的实践、化肥农药减施补偿、秸秆粪污资源化利用补偿等多是以项目和试点的形式推动，且优先集中于种粮大户、家庭农场等新型经营主体，但是针对弱势农业生产者的利益损失进行合理补偿，培养具有绿色发展理念的新型职业农民方面还有不足。[6][7]
我国的化肥农药减施政策改革包含供给端和需求端两个维度。从供给端出发，取消了化肥行业补贴政策，恢复其普通商品属性，纠正价格扭曲现象。自2015年开始，相继取消了过往在化肥生产流通领域提供的一系列优惠补助政策，诸如电价优惠、铁路运输补贴等；同时完善农业支持补贴，将补贴化肥生产转移至补贴农民与农业生产（见表1）。从需求端出发，聚焦农业生产本身，绿色农业生态补偿得以具体实施。基于“政府引导、多主体参与”的基本逻辑，除常规性的对生产主体进行经济补助外，在相关政策中，生态补偿机制更多聚焦于“技术支撑”。同时，化肥农药减施政策发展亦蕴含有渐进性的从化肥农药使用“零增长”到“减量化”的时代特征。
畜禽粪污的资源化利用包括肥料化、饲料化和能源化三个方面，其中能源化和肥料化是主要利用方向，即规模化生物天然气工程与有机肥生产两大方向，与之对应推进的有“大型沼气、天然气工程项目”与“种养一体模式”。畜禽粪污资源化利用相关政策中的生态补偿机制大多围绕项目设施建设、种养户经济补助展开。同时，经营主体亦积极推进需求端建设，形成良性闭环。从国家政策层面来看，2014年《畜禽规模养殖污染防治条例》的施行为推动畜禽养殖业绿色转型奠定了政策基础，尤其是在废弃物资源化处理方面，主要体现在禁养区域的执行、废弃物资源化的技术和资金支持、以及环保责任的落实等方面。2016年12月，中央财经领导小组提出在“十三五”时期要加快推进全国畜禽养殖废弃物资源化工作。2016年、2017年和2018年连续3年的中央一号文件均提出要做好畜禽养殖产业废弃物资源化利用工作，并将其纳入农村突出环境问题综合治理工作。2017年国务院办公厅专门印发《关于加快推进畜禽养殖废弃物资源化利用的意见》，开始整县试点，大型规模化养殖企业将肥料化利用与能源化利用相结合，开始实施“链融体”模式，打造全产业链条，饲料业、种植业、养殖业、屠宰业、能源环保等产业逐渐相互融合（见表2）。畜禽养殖产业废弃物全量资源化利用被纳入《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，提出要在500多个养殖县全县推进畜禽粪污资源化利用试点。
秸秆资源利用主要涉及秸秆收储、资源转化利用两个方面。从秸秆收储体系出发，秸秆资源化利用政策主要聚焦于农体，尝试从保障其经济利益、促进创收的维度来抑制秸秆焚烧污染问题，推动资源利用。同时，政策亦着眼于积极构建秸秆回收市场体系（见表3）。从秸秆资源转化利用出发，我国的秸秆资源利用更多推行“产业化”路径，即聚焦企业主体。秸秆综合利用产业发展初期具有公益性、高投资性及投资回收期长等特性，相关政策中生态补偿机制更多强调政府财政支持、税收优惠、技术支撑等向度。同时，通过加强政策支持、技术创新、基础设施建设和市场激励，能够有效解决当前问题，提高秸秆资源化利用的水平，推动农业的可持续发展。
农膜回收利用涉及农膜回收、废旧农膜再利用两大环节，相关政策中的生态补偿机制亦围绕二者展开（见表4）。从农膜回收出发，我国致力于推进“机械化捡拾、专业化回收”路径，相关政策中的生态补偿主要聚焦于回收机械农具的购置补贴。从废旧农膜再利用出发，与秸秆资源再利用类似，我国致力于推行“产业化”路径，相关政策中的生态补偿主要聚焦于对该类企业的生产优惠政策，对于从事农膜回收利用的企业，政府给予税收减免或其他优惠政策，促进回收企业的发展，形成规模效应。
政策层面，鼓励统筹利用农业面源污染综合治理、畜禽粪污资源化利用整县推进、秸秆综合利用、绿色种养循环农业试点等项目，向实施农业绿色发展、促进乡村生态振兴的重点区域倾斜。与此同时，鼓励将符合条件的农业绿色发展、农村人居环境整治等项目纳入农业农村基础设施融资项目库。深化融资对接服务，引导金融机构创设专属绿色信贷产品和耕地质量相关保险产品，发挥好各级乡村振兴基金作用，支持农业发展全面绿色转型、促进乡村生态振兴。实践中，在投入品减施、畜禽粪污资源化利用、秸秆综合利用、绿色种养循环农业等领域涌现出一些典型案例，总结不同地区、不同生态类型推进路径和典型模式，提炼出行之有效的长效机制，将更好地发挥示范带动作用。
以县域为试点开展“肥药两制”改革，重点环节在于采取一系列行之有效的措施全面推行化肥农药购买实名制、施用定额制，从源头上推进科学合理施用肥药，鼓励小农户从单一追求产量向追究生态、质量、产量和效益并重转变。在当前的“肥药两制”改革中，地方政府综合运用法律、行政、经济、技术、社会参与、数字化等手段，合力推动化肥农药减施，成效显著。最为突出的是，通过数字化技术赋能，一举解决了政府无法对小农户提供直接补贴的难题。数字化助力“实名制+定额制”，形成“进（进货）—销（销售）—用（使用）—回（回收）”的全周期闭环管理。数字化助力“证码合一追溯平台”，构建了农产品生产全过程记录可追溯、产地检查和检测结果可查询的绿色监测体系。进一步通过绿色标准体系、绿色产业体系和绿色经营体系建设，促成农产品提质增效、农民节本增收、面源污染物排放减量，为吸引市场资金进入种植业生态补偿领域创造了条件。
稻田退水“零直排”技术创新成为全力推进农业面源污染问题整改的有效抓手。退水“零直排”是一项集成性技术，治理的关键在于以农业面源污染的小流域为单元，采取集中连片治理，采取全封闭、半封闭、开放型三种模式对小流域进行生态化改造。其中，有两个关键的环节。一是创建截污工程的建管机制。实践中，由政府主导、村集体经济组织管护、农户和专业管护人员共同参与的“建管并重、多元共治”模式成为典型。当存有水文单元与行政单元不重合时，即当小流域跨行政村、乡镇乃至县域时，以行政村为单位的自治组织将无法发挥有效作用。为此，则需要引入专业的小流域管理机构，如农民退水“零直排”专业协会。二是政府发挥农业生态补偿的主体作用。实践中，有的地方政府累计向稻田退水“零直排”示范区投入资金上亿元。生态补偿的客体，理论上可以划分为生态环境的保护者、生态环境破坏的受损者、减少对生态环境破坏者三个主体。实践中，涉及的三类客体需要有差异化的补偿准备，包括：参与源头减量的配方肥的生产厂家、参与过程中提供统防统治和绿色防控服务的社会组织、参与末端“零直排”截污工程的施工主体，以及负责统一组织落实的示范区政府。
畜禽粪污资源化利用，根据养殖规模形成了四种模式：“规模化养殖场+分散型资源化”（或称“生态养殖场型”资源化模式）、“规模以下养殖场（户）+分散型资源化”（或称“传统农家肥型”资源化模式）、“规模化养殖场+集中型资源化”（或称“规模经济型”资源化模式）、“规模以下养殖场（户）+集中型资源化”（或称“第三方组织收集型”资源化模式）。在我国，畜禽养殖场周边难以有足够的种植土地吸纳或利用畜禽废弃物环球体育新用户注册教程，而废弃物产出的连续性与种植业肥料需求季节峰值性利用存在差异。因此，在鼓励种养分离的情况下，集中型资源化日趋成为主流，需要第三方（社会）组织力量完成粪污收集，需要产业链在企业尺度上达到废弃物处理和资源化利用的规模经济，以将其成本内部化为目标，兼顾降低废弃物资源化产生的负向溢出效应。实践中，较为常见的是针对规模化养殖场采取的“规模经济型”模式、针对规模以下养殖场（户）采取的“第三方组织收集型”模式，两者都属于集中型资源化。
规模化养殖场的“规模经济型”模式的核心是吸引社会资本投入，并与财政资金联合出资，探索打造出“一站多能”的城乡有机废弃物资源化处理利用新模式。该模式实现“规模经济”的关键在于能否形成“气、电、肥”一站多能的业态。目前，该模式面临两大难题。一是生态补偿的公平性问题。相比于作物秸秆等生物质发电并网定价，目前有试点区的沼气发电并网定价仅为0.438元/千瓦时，给企业造成负面激励。二是大规模集中处理的用地指标受限。为能够与现代产业结构转型升级相联系，有地方政府在年度用地计划中对规模养殖及粪污资源化利用土地优先予以保障，但用地政策的可持续性面临挑战。
规模以下养殖场（户）的“第三方组织收集型”模式的核心是打通散养户进行粪污收集和利用沼肥、沼气的“最后一公里”。实践中，畜禽粪污收购专业合作社往往发挥着重要作用。针对中小型养殖场，可以采用以大型沼气站为主的“养殖场+沼气工程+沼气集中供气+农业园区”模式。针对散养户，可以采用以农民合作社为主的粪污“进棚入园”沼气处理模式。当前，这一模式面临一些难题。一是由于难以监管和缺乏必要的基础设施，会造成二次污染。地方农业农村局和生态环境分局采取“一场一档”、联网管理和信息直联直报等方式作为应对，但监管成本过高。二是补贴客体的选择问题。有机肥的业态处于初步形成阶段，当前严重依赖政府的生态补偿，并且规模以下养殖户在粪污资源化利用的市场中买卖角色不固定。作为应对，有的地方政府以鼓励就地“种养循环”利用模式为主，尽可能降低信息不对称、信任与制裁缺失带来的交易成本上涨问题。
我国的秸秆产出量居世界之首，约占全球秸秆资源总量的五分之一。当前我国的秸秆资源以肥料化利用为主，饲料化和燃料化利用为辅，基料化和原料化利用率较低。为解决秸秆综合利用率低的问题，地方政府分别从关键技术工艺和装备、利用结构、收储运体系、制度供给等方面进行了探索。农作物秸秆肥料化利用的技术总体上是比较成熟的，而且国际上“直接还田”是最主要的利用方式，但在我国仍要依赖国家补贴。究其原因还是在技术方面，一个至关重要的环节即如何促进农作物秸秆腐化，东北地区的秸秆综合利用率低于全国平均水平就是受制于腐化条件不够。而即便地处温暖潮湿的南方地区，也需要配合采取促腐化的微生物技术，才能保证“直接还田”的效果。以广西宾阳的试点为例，2020年至2021年，针对早稻试点“秸秆粉碎＋腐熟剂＋尿素还田”技术，使得亩均增产22.76公斤，相当于增产5.71%。
当前“饲料化”利用已经有比较成熟的经验，不依赖国家补贴，可以市场化运作。“饲料化”利用方面，地方经验主要是依靠引入市场化、组织化手段实现其经济可行性。秸秆“饲料化”利用涉及三大主体，供给者（农户、农场主或合作社、农业企业等）、需求者（秸秆加工品或转化品的消费者）、中间参与者（技术研发企业、流通业者）。其中，中间参与者扮演关键角色。目前条件下，我国秸秆收储运环节的成本已占到秸秆综合利用总成本的50%以上，有的甚至高达80%。试点成功的地区，所采取的关键政策就在于强化秸秆离田收储的组织化程度，建成“五位一体”的有效收储体系。
农业发展全面绿色转型是实现“农业强国”建设的当务之急，这是一场系统性的深度改革，牵一发而动全身。要加快转型，不仅需要完善顶层设计，还需要及时总结地方先行先试的典型经验。在分析地方实践模式后，可以看出，政策设计的关键在于合理、灵活地将政策机制与具体问题相匹配，充分调动各方积极性，从而确保政策机制真正发挥应有作用。
从物品属性来看，减污治污领域的治理具备纯公共物品的属性，如空气、水、土壤的污染治理，通常需要以行政机制为主导。这类治理往往是环保督查所带来的“问题倒逼改革”，政府在制定政策目标时，依靠党的领导和强大的行政执行力，能够确保政策的落地和见效。生态补偿类政策工具在该领域发挥着重要作用。一方面，涉及绿色技术、绿色标准、绿色产业、绿色经营、绿色数字等五大体系改革的系统推进；另一方面，“肥药两制”改革的最大特色在于数字技术的赋能。以稻田退水“零直排”为例，它体现了从源头、过程到末端生产全流程的集成性技术创新。因此，在发挥行政主导机制优势的基础上，打出改革组合拳，有效引入市场机制，使改革更具可持续性。
一是加强负向约束，健全监管责任。将化肥农药实名购买、定额使用纳入农业生产经营主体诚信体系建设范围，建立健全红黑名单制度，探索出台区域农业产业负面准入清单。同时，压实农业绿色发展的属地管理责任，将“肥药两制”、退水“零直排”改革纳入实绩考核。二是建立涉农资金统筹整合长效机制。加大国家和省级各项涉农专项资金、配套资金的支持力度，鼓励地方统筹整合。通过补贴、贴息等方式撬动政策性金融资本投入，充分调动生产主体的积极性和主动性。鼓励和支持社会资本参与，推动金融机构对接，创新投入模式。打通生态补偿政策落地的“最后一公里”。三是强化技术人员和高素质农民队伍建设。实施农业科技领军人才工程，建立人才资源库，涵盖院士、科技专家、乡土农技人才等。加强农业中青年骨干人才的培养，并探索建立乡村人才职业技能等级认定制度。四是鼓励政府购买社会化服务和示范村建设。通过政府购买服务，以村为单位开展统一施肥、统防统治等社会化服务，树立示范村改革样板，构建“庄稼医院+小农户”的社会化服务体系。五是鼓励以水文为边界的小流域建立专业协会或协会联合会。对于跨行政单元的治理，建议建立以流域为单元的协会替代村集体作为管理主体，落实“谁受益、谁管护”的原则。通过跨区域监测，收集农业生产、工程运行和生态环境等基础数据，以更好地指导农田面源污染治理，同时加大农产品品牌建设的扶持力度。
从物品属性的角度来看，废弃物的资源化利用具有低排除性和高竞争性的私人物品属性。治理特征是通过技术手段将废弃物转化为能够竞争使用的私人物品。当前，种养业污染治理体现了这一思路，激励性政策充分发挥经营主体作用，通过“受益者付费”“市场化监管”等竞争机制，推动畜禽粪污资源化利用产业的发展，建立种养结合的循环农业，实现秸秆变废为宝的资源化利用。畜禽粪污“资源化利用”和秸秆“资源化利用”两类地方实践的核心，是让供给者（农户、农场主或合作社、农业企业等）、需求者（加工品或转化品的消费者）、中间参与者（技术研发企业、流通业者）三方皆能获利。一是更好发挥政府的引导作用，建立健全推进机制。创设秸秆利用区域性补偿制度，转变粮食生产激励性补贴为秸秆还田养地等功能性补偿。利用政府专项债、政府与社会资本合作、绿色金融、税收优惠等政策，整合涉农惠农项目资金，采取“奖代补、先建后补”的方式，对达标的规模化养殖场、有机肥企业等进行补贴。二是更好发挥市场机制的作用，推动资源化利用产业发展。要培育废弃物加工转化的经营主体，引导现有农业产业园区和农业龙头企业进入资源化利用领域。建立完善的废弃物收储体系，推动收储运服务主体的培育。并推进沼气并网补贴电价的优化。三是加大宣传力度，充分调动农民的主动性。通过科技培训、资料发放等方式，大力宣传废弃物资源化利用对改善农业面源污染和推动绿色农业的重要性，普及“农作物或畜禽废弃物是农牧业生产的‘另一半’，是放错了地方的资源，用则利、弃则害”。四是加强协同创新和技术推广，提升经济可行性。借鉴国际先进经验，整合资源，推动产学研结合，加强废弃物处理技术的研究，特别是促进秸秆腐化的微生物研发。通过科技示范基地推广先进技术，发挥农机购置补贴的导向作用。五是强化组织保障和监督考核，建立科学监测平台。建立由各相关部门共同参与的联席会议制度，形成协调联动的工作格局。将废弃物资源化利用纳入目标管理责任制，加强监督检查，制定减排固碳的标准规范，为温室气体减排交易提供数据支持。
加快农业绿色转型，推动资源高效集约利用、产业低碳循环、乡村生态宜居，是实现乡村振兴、建设农业强国的重要任务，也是推动人与自然和谐共生的必然要求。我们应实事求是，关注实际问题，充分发挥政府、市场和社会的作用，借鉴地方先进经验，加强技术自主创新，突破关键难点，实施综合改革，推动农业绿色转型和高质量发展，实现农业生态系统的经济、社会和生态效益最大化。
[作者简介] 宗一鸣，北京大学政府管理学院博士研究生；郁俊莉，北京大学政府管理学院教授、博士生导师。
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